Генеральный план поселения (городского округа): проблемы
Еще к марту 2019 года президент поручал отказаться от генеральных планов городов и поселений. Однако ни это, ни что-то другое не сделано, чтобы решить проблему в территориальном планировании.
Алмаз Кучембаев
Владелец юридического агентства «Кучембаев и партнеры» (Ульяновск)
Проблему с генеральными планами можно описать через следующую ситуацию.
Собственник земельного участка хочет его застроить и извлечь прибыль. Но по генеральному плану на этом месте запланирован объект в интересах всего города, например территория общего пользования или дорога. При этом по закону нельзя обязать реализовать генеральный план и выкупить данный земельный участок для муниципальных нужд, но и землевладельцу спорной территории не дают разрешение на строительство. По факту земельный участок ограничивается в обороте без каких-либо компенсаций.
Интерес муниципалитета не дать владельцу земли что-то построить, чтобы потом не пришлось платить за это построенное при изъятии территории для реализации генерального плана.
Землевладелец при этом может пойти двумя путями: или договариваться с властью (что само по себе всегда плохо) и добиваться фрагментарного изменения генерального плана (что правильно сделать крайне сложно), или идти в суд оспаривать отказ в выдаче разрешение на строительство, можно оспорить и сам генеральный план. У нас это получалось.
- 1. Что такое генеральный план?
- 2. Почему фрагментарное изменение генеральных планов не основано на законе?
- 3. Генеральный план не следует воспринимать как документ прямого действия, поэтому оспаривать лучше отказ в выдаче разрешения на строительство
- 4. При этом изъятие земельного участка по генеральным планам поселений, принятым до 1 апреля 2015 года, спорно
- 5. Выводы
1. Что такое генеральный план?
Генеральный план поселения или городского округа это основной план развития города, с точки зрения застройки. На нем должны быть отражены существующие и планируемые объекты местного значения (коммунальные сети, дороги, объекты образования, здравоохранения, спорта, объекты утилизации отходов и другое). Также на генеральном плане отражаются границы населенного пункта и обозначены функциональные зоны застройки, сбалансированные по своему назначению, исходя из потребностей города.
По сути, генеральный план это планируемая карта города, которая признается судебной практикой законом.
2. Почему фрагментарное изменение генеральных планов не основано на законе?
На практике качество принятых генеральных планов городов такое, что при неспособности бюджета города построить еще один мост, на генплане может быть запроектировано тринадцать мостов. Размеры стадионов предлагаются сопоставимыми с размерами аэропортов, а дороги рисуются где угодно и как угодно.
Большинство генеральных планов поселений было принято в нулевые годы и уже устарело. Законодательство об утверждении генеральных планов изменилось и теперь утверждение генерального плана требует согласования всех уровней власти. Обход этой нормы для органов власти городов нашелся в фрагментарном изменении основного градостроительного документа, как правило, это осуществляется в отношении отдельного земельного участка (территории проекта комплексной застройки).
Изменение генерального плана города в виде частей (фрагментами) незаконно и противоречит здравому смыслу. В соответствии со статьей 23 ГК РФ, подготовка генерального плана поселения осуществляется применительно ко всей территории такого поселения. Генеральный план — это графический нормативный акт. Применение рисунка как закона имеет свои особенности.
Даже при изменении генерального плана в отношении отдельного участка необходимо перерисовывать всю карту. Ведь после изменений такая карта должна отвечать действующим требованиям.
До 2011 года генеральные планы содержали одну общую карту. Теперь генеральные планы должны содержать как минимум три разные карты: карту функциональных зон, карту планируемого размещения объектов местного значения, карту границ населенных пунктов.
Изменение карты функциональных зон хотя бы в отношении одного участка требует изменения всей карты, так как на сегодняшний день существуют совершенно новые виды функциональных зон. Например, все виды жилых зон обобщены в одну, просто «жилую» зону.
Объекты местного значения — это, в первую очередь, линейные объекты (дороги, сети коммунальных ресурсов) и социальные объекты, требующие развитой инфраструктуры (объекты спорта, здравоохранения, образования, полигоны отходов и др). Планирование таких объектов имеет значение для территории большой площади вокруг них. Чтобы запланировать отсутствие таких объектов в отдельных местах города, сначала необходимо точно представить, где такие объекты будут. Таким образом, составление карты планируемого размещения объектов местного значения частями противоречит и ст. 23 Градостроительного кодекса РФ, и здравому смыслу.
Составление карты границ населенных пунктов, согласно той же статье, требует определения геодезических координат таких границ для постановки на учет в ЕГРН. Исходя из этого, против фрагментарного изменения генерального плана поселения возражает и уполномоченный федеральный орган власти.
Согласно Письму Росреестра от 29 марта 2019 г. № 18/1-03158-ВС/19, форма графического описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории утверждена приказом Минэкономразвития России от 23.11.2018 № 650 и представляет собой замкнутый контур. В связи с изложенным, по мнению Росреестра, описание местоположения границ населенных пунктов в отношении границ поселений, городских округов и отдельных населенных пунктов в виде части (частей) не допускается.
Наконец, 10.01.2020 г. на портале ФГИС ТП во вкладке “Информация», раздел «Законодательство», был опубликован приказ Минэкономразвития России от 21.07.2016 № 460 «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования …» с внесенными изменениями вступил в силу 31.12.2019). Порядок определяет правила согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, проектов внесения изменения в такие документы с федеральными органами исполнительной власти.
В частности, при разработке проекта генерального плана, его согласовании и принятии Приказом Минэкономразвития России от 21.07.2016 № 460 предусматривается его размещение в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП).
В новой редакции порядка прямо указано, что его «требования применяются при подготовке и внесении изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Это делает бессмысленным проводить сложную процедура согласования отдельными фрагментами и затрудняет возможность такого согласования.
3. Генеральный план не следует воспринимать как документ прямого действия, поэтому оспаривать лучше отказ в выдаче разрешения на строительство
Ситуация, когда разрешение на строительство соответствует правилами землепользования и застройки, но не соответствует генеральному плану, распространена. В первую очередь, из-за разности в прочтении Градостроительного кодекса архитекторами и судом. Для суда, как правило, территориальная зона должна буквально повторять название функциональной зоны, для архитекторов генплан — это лишь эскиз проекта. Поэтому составители генеральных планов так отстаивают его произвольность, в первую очередь, при планировании дорог.
Однако, по нашему мнению, пока суды применяют генеральные планы буквально, противоречия между генеральным планом и правилами землепользования не должны ограничивать право частной собственности. В любом случае применению подлежат правила землепользования и проекты планировки территории как специальные нормы по отношению к положениям генеральных планов. Споры должны вестись вокруг приведения в соответствие с генеральными планами этих документов.
Сегодняшняя судебная практика складывается таким образом, что суды указывают на необходимость соответствия правил землепользования генеральным планам, без указания необходимой степени тождественности этих документов.
Так в п. 55 Обзора судебной практики Верховного суда № 3 (2018) указано, что правила землепользования и застройки муниципального образования должны соответствовать генеральному плану этого муниципального образования. В этом деле прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня принятия правил землепользования и застройки в части установления на карте градостроительного зонирования в границах ряда земельных участков двух различных жилых территориальных зон. В обоснование заявленных требований указал, что это противоречит генеральному плану, согласно которому названные земельные участки расположены в функциональной зоне особо охраняемых природоохранных территорий. Суд иск удовлетворил, сославшись на принцип устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (ст. 2 ГрК РФ), а также п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ, согласно которому при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.
Суд указал, что из системного толкования положений пп. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональной зоне.
Важно отметить, что в делах, где предметом разбирательства является законность выданного разрешения на строительство, суды не требуют приведения положений правил землепользования и проектов планировки территорий в соответствии с генеральным планом. Они напрямую применяют генеральные планы.
Примечательно с этой точки зрения дело, рассмотренное в Определении от 24 мая 2018 г. N 18-КГ18-67 , в котором судебная коллегия по административным делам Верховного суда Российской Федерации в кассационном порядке отменила решения нижестоящих судов, отказав в иске о признании незаконным отказа выдать разрешение на строительство.
Суд указал, что, согласно генеральному плану города-курорта Анапа, земельный участок заявителя находится частично на территории зеленых насаждений общего пользования, в том числе объектов спорта, что свидетельствует о несоответствии Правил землепользования и застройки Генеральному плану города-курорта. Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса.
Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.
Таким образом, сделал вывод суд, генеральный план города-курорта является основополагающим документом территориального планирования, определяющим стратегию градостроительного развития территории в целом, и правила землепользования и застройки не должны ему противоречить. Поскольку одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства является несоответствие разрешенному использованию земельного участка, то заявителю обоснованно отказано в выдаче такого разрешения.
При этом, ошибка судов по нашему мнению в том, что судьи не учитывают, что, согласно ч. 1 ст 51 ГрК РФ, разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации градостроительному регламенту, проекту планировки территории и проекту межевания территории, разрешенному использованию земельного участка и другим ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (про генеральный план ни слова!).
Согласно ст. 1 ГрК РФ, градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной (не функциональной, как в генеральном плане!) зоны виды разрешенного использования земельных участков, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.
Таким образом, нормы, которая прямо обязывало применять генеральный план при выдаче разрешения на строительство в Градостроительном кодексе нет. Общая норма что строительство должно вестись с учетом документов территориального планирования уточняется вышеуказанной ст. 51 Градостроительного кодекса РФ. И это правильно, потому как генеральный план — стратегический документ и недопустимо, чтобы он ограничивал использование участка из-за планируемой дороги. Никакой обязанности строить «планируемую» дорогу из генерального плана не возникает, а ограничения в использовании участка — налицо.
Кроме того, на большинстве существующих генеральных планах нет никаких координат, их положения условны и во многом являются лишь приблизительным планированием развития города.
4. При этом изъятие земельного участка по генеральным планам поселений, принятым до 1 апреля 2015 года, спорно
Большинство действующих в России генпланов территорий принималось более 10 лет назад. Происходило это после утверждения в 2004 году Градостроительного кодекса РФ. Предполагалось, что их действие будет длиться до 20 лет.
Для реализации генеральных планов поселений необходимо было принятие других документов территориального планирования. В частности, проектов планировки территорий. Именно проекты планировки территории предусматривают размещение объектов общего пользования на ранее застроенной, в том числе и частной, территории. При создании таких объектов — дорог, инженерных сетей — предусматривается изъятие земельного участка.
Но проекты планировки территорий в части основания для изъятия земельного участка имеют ограниченный срок действия. Согласно ч. 12.6 ст. 45 Градостроительного кодекса, он составляет три года для проектов планировки территории, принятых после 1 апреля 2015 года. В силу ч. 3 ст. 56.3 Земельного кодекса, принятой в 2015 году, этот срок также установлен в три года. При этом о сроке действия проектов планировки территорий, принятых до 2015 года, напрямую нигде речи не идет.
Минэкономразвития РФ в письме от 22.07.2019 №Д27и-24719 в ответ на запрос юридического агентства «Кучембаев и партнеры» подтвердило, что правило 3 летнего срока действует и для таких проектов планировки территории, которые приняты до 2015 года. Цитата: «В связи с этим в настоящее время принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения на основании проектов планировки территории, утвержденных до 1 апреля 2015 года, не представляется возможным».
Сейчас этот срок продлен до 6 лет, но так как это произошло только в 2019 году, то , по нашему мнению. шестилетний срок должен применяться только к новым проектам генеральным планам и новым проектам планировки территорий, утвержденным после продления такого срока.
5. Выводы
1. По прежнему спорным являются положения законодательства о том, в каких случаях и в каком порядке документы территориального планирования могут быть основаниями для ограничения прав на земельные участки.
2. Решение вопроса законности разрешения на строительство, соответствующего градостроительному регламенту, отраженному в правилах землепользования и застройки, но не соответствующего положениям генеральных планов, по прежнему лежит исключительно в плоскости судебной практики. При этом практика разнится как от региона к региона, так и между арбитражными судами и судами общей юрисдикции.
3. Фрагментарное изменение генеральных планов не основано на законе, не логично, несет коррупционные риски и может проводиться только в том же порядке что и принятие новых генеральных планов, то есть требует приведения в соответствии всего документа.
